Agradezco la oportunidad que brinda el texto de Rodrigo Correa para reflexionar sobre el desafío constitucional que vive Chile, así como para resaltar la complementariedad entre el Derecho, disciplina desde la cual analiza Correa, y la Ciencia Política. Me ha sorprendido gratamente la manera en que el texto conduce a la conclusión de la necesidad de una nueva constitución para Chile aún cuando sus puntos de partida sugieren que su análisis se encamina hacia otra conclusión. Las preguntas que el texto formula son por lo demás acertadas, en tanto reflejan de manera cabal las preocupaciones y desafíos no sólo de esta hora, sino, posiblemente, de los últimos treinta años.
El texto plantea, al inicio, que el Acuerdo por la Paz Social y la Nueva Constitución de noviembre pasado está fundamentado en la siguiente hipótesis: “el país se encuentra en una crisis política de la cual no es posible salir con la Constitución que nos ha acompañado desde 1990, ni siquiera reformándola”. De manera provocativa, el texto sugiere revisar si dicha hipótesis cuenta con respaldo. En este comentario reaccionaré de manera breve a algunos de los puntos que se levantan en ese ejercicio, y ofreceré respuestas desde la Ciencia Política a puntos que la disciplina ha analizado cabalmente y que podrían ser de utilidad en esta hora.
Correa propone juzgar la necesidad de una nueva constitución a partir de la definición de las características que debiera tener tal constitución, las que se pueden identificar, sugiere, por los problemas de la constitución vigente. Entre los posibles problemas de la constitución actual menciona su falta de legitimidad de origen y disposiciones constitucionales puntuales que dan forma a una actividad política que no consigue legitimarse. Extrañé en el texto, no obstante, que se evaluara la posibilidad al menos de que los dos puntos estén intrínsecamente vinculados. Esto es defecto de formación mío, dado que en la Ciencia Política reconocemos que las constituciones reflejan relaciones de poder, esto es, la capacidad diferenciada de distintos actores para establecer reglas que delineen el juego –siendo así, analizamos esas relaciones de poder para entender sus consecuencias, porque inútil es negarlas.
Por el contrario, Correa sugiera la existencia de una relación espuria entre el ideario autoritario del gobierno militar reflejado en la constitución, por una parte, y el déficit de legitimidad de la política, por otra. El texto sugiere que como la política es una práctica, se debe primero identificar lo necesario para que la práctica se legitime, segundo identificar aspectos de la práctica que le impiden legitimarse, y en tercer lugar examinar la relación de las malas prácticas con la Constitución. Su receta se aproxima mucho al trabajo que se realiza desde la Ciencia Política, que se propone justamente desentrañar el vínculo entre instituciones, los incentivos que estas ofrecen, y las conductas que surgen en consecuencia. Esta modalidad de análisis ha permitido establecer, con razonable grado de certeza, que existen reglas, énfasis, disposiciones, y una particular distribución del poder en la constitución actual que le generan déficits democráticos a muchas de las prácticas políticas que resultan. Coincido con Correa en que esta modalidad de análisis reduce el riesgo de dogmatismo que ha teñido las discusiones acerca de la conveniencia del cambio constitucional. Considero, por lo mismo, que dicha modalidad de análisis debería ser aplicada de manera rigurosa a múltiples aspectos de la constitución, no solamente los que generan prácticas políticas, porque son muchos los aspectos de la constitución que confluyen en el resultado de un modelo político y social ante el cual la ciudadanía ha manifestado desconfianza.
La preocupación que plantea el texto por la voluntad popular (propongo, en cambio, voluntad ciudadana) y la legitimidad democrática ha sido resuelta en las democracias modernas mediante el mecanismo del voto, junto a otras instancias de participación, y de la representación política. Cuando las decisiones de la autoridad se alejan de manera considerable de las preferencias de la ciudadanía, la ciudadanía cuenta con la posibilidad de remover a la autoridad y las democracias más exitosas ¿las más legítimas? ofrecen alternativas de recambio. Se establece así lo que Mayhew (1974) denominó una ‘conexión electoral’ que según sus características específicas delinea los incentivos con los que se conducen las autoridades electas. Si bien en Chile la ciudadanía ha contado con el mecanismo del voto, las autoridades han ofrecido pocas alternativas de recambio, al punto que el valor mismo del mecanismo en manos del ciudadano se terminó depreciando. Desde la lógica de la conexión electoral, deducimos que esto fue en buena medida fruto del sistema electoral binominal. Pero también, propongo que la constitución actual es en parte responsable de esta deficiencia democrática en tanto su celo por resguardar el status quo mediante mayorías calificadas paralizó las moderadas pero existentes iniciativas de cambio de políticas, si no de políticos.
Desde la Ciencia Política entendemos que las situaciones de relativa quietud, como la descripta recién, emanan de la anticipación por parte de unos actores políticos de las acciones de otros actores. El juego democrático supone la posibilidad que una parte del espectro político resulte perdedora en un momento, y que sea imposible predecir con certeza de qué lado del espectro serán los ganadores después de un proceso electoral. Quienes nos interesamos por los déficits de la constitución chilena actual debemos enfrentar una pregunta relacionada: ¿algún proceso electoral chileno desde 1990 generó incertidumbre en la población acerca de la dirección que tomaría la política pública después de las elecciones, dependiendo de quién resultara victorioso? En mi opinión sólo la posibilidad de cambio constitucional ha generado esta incertidumbre, lo que en sí mismo es testigo de algunos déficits democráticos de la constitución.
Para finalizar este comentario, haré referencia a algunos arreglos institucionales puntuales que el texto analiza, a efectos de complementar el texto de Correa. Uno, importante, se refiere al grado de proporcionalidad de la representación electoral, y alude a la relación entre representatividad y gobernabilidad, dos principios en tensión en todo tipo de representación política. Al respecto, Correa se define con fuerza en favor de mecanismos menos proporcionales, que destaca como más eficientes. Propone, de ser posible, adoptar un sistema mayoritario que dé lugar a un sistema de dos partidos. ¿Pero no es esto, acaso, lo que se buscó a través del sistema binominal? El sistema binominal, como su nombre lo indica, permite elegir a dos representantes por distrito, a diferencia del uninominal (el sistema mayoritario por excelencia), que permite elegir uno solo. El problema de sistemas electorales mayoritarios, que limitan al punto de desaparecer la representación de minorías, es que restan incidencia política en la democracia a esas minorías. Es lo que ha ocurrido en Chile, que llevó a muchas minorías enajenadas de los canales institucionales a manifestarse por otros medios. En un país cuya crisis está asociada a la falta de mecanismos institucionalizados de intermediación de demandas, justamente por la falta de incidencia de las demandas de ciertos sectores, lo que se debería promover, para reinstaurar la confianza y reencantar a la ciudadanía con las posibilidades de la política, es mayor proporcionalidad de la representación. Que los sistemas mayoritarios estén asociados a la gobernabilidad en latitudes donde esto ha funcionado bien, no significa que debamos ofrecerle ese remedio a un paciente que sufre de otro mal.
El texto propone, además, evitar la combinación del régimen presidencial con un sistema electoral proporcional, una idea muy popular en mi disciplina unas décadas atrás. Esto porque se había notado que aún cuando el presidencialismo norteamericano era muy estable, el presidencialismo en otras latitudes producía inestabilidad, y se atribuyó esa inestabilidad a la combinación novedosa del presidencialismo con sistemas multipartidistas, surgidos por representación proporcional. Así como Cheibub (2006) demuestra que el presidencialismo no es más vulnerable a golpes militares que el parlamentarismo, sino que los militares en América Latina hubieran intervenido más allá del sistema político adoptado, los problemas de gobernabilidad e inestabilidad política de la región no se pueden atribuir a la representación proporcional. En años recientes esta advertencia ha sido superada por la abundante línea de trabajos que analizan los mecanismos de coordinación legislativa en sistemas presidencialistas. El trabajo de Amorim Neto (2006) sobre Brasil, el de Martínez-Gallardo (2012) sobre varios sistemas presidencialistas y el de Huber y Martínez Gallardo (2004) sobre sistemas parlamentaristas analizan cuestiones de coordinación de gabinetes y coaliciones legislativas. Muestran que la capacidad de coordinación de coaliciones legislativas no es propia del parlamentarismo. Tanto el sistema presidencialista como el parlamentarista puede contar con mecanismos eficientes, que son independientes de la base de electoral diferenciada o fusionada de cada sistema, el verdadero elemento diferenciador de un sistema y otro.
Referencias
Cheibub, J. 2006. Presidentialism, Parliamentarism and Democracy. Cambridge University Press
Huber, J., & Cecilia Martinez-Gallardo. 2004. “Cabinet Instability and the Accumulation of Experience: The French Fourth and Fifth Republics in Comparative Perspective” British Journal of Political Science, 34(1), 27-48. Retrieved August 18, 2020.
Mainwaring, S. 1993. Presidentialism, Multipartism, and Democracy: The Difficult Combination. Comparative Political Studies, 26(2), 198–228.
Martínez-Gallardo, C. 2012. “Out of the Cabinet: What Drives Defections from the Government in Presidential Systems?” Comparative Political Studies, 45(1), 62–90.
Mayhew, D. 1974. Congress: The Electoral Connection. Yale University Press.
Neto, O. A. 2006. “The Presidential Calculus: Executive Policy Making and Cabinet Formation in the Americas” Comparative Political Studies, 39(4), 415–440.
North, D. 1989. Constitutions and Commitment: The Evolution of Institutions Governing Public Choice in Seventeenth-Century England, Cambridge University Press.
Stepan, A., & Skach, C. 1993. Constitutional Frameworks and Democratic Consolidation: Parliamentarianism versus Presidentialism. World Politics, 46(1), 1-22.